有关外砂石等自然资源管理模式的介绍

文章来源：河南中誉鼎力   发布时间：2018-05-24

俄罗斯以所有权控制，家统一综合管理

俄罗斯位于欧亚大陆北部，土面积1709.8万平方公里，地域辽阔，是上土地面积大的家。俄罗斯自然禀赋得天独厚，森林、水、煤、气等自然资源数量均居前列。其中，森林覆盖面积809万平方公里，占土面积的47.32%，居位;淡水总量;煤蕴藏量2000亿吨，居位;已探明气蕴藏量为48万亿立方米，占探明储量的1/3以上。

基于前苏联社会主义家的历史背景，俄罗斯有土地占土地总量的92%，居对主导地位，公民所有占比6.9%，法人仅占比0.9%。与土地类似，俄罗斯大多数的矿产、水、海洋、森林等自然资源也属于家所有。尽管俄罗斯自然资源所有权由家所有制、集体所有制、集体股份所有制和公民所有制四类组成，但家对自然资源所有权仍可以进行严格控制，形成了俄罗斯特有的以公权管制为主导的自然资源所有权控制模式。

基于此，俄罗斯也形成了自然资源综合管理模式，由自然资源与生态部负责对矿产资源、水资源、森林资源等实施统一管理、严格保护。自然资源与生态部下设自然资源环境保护、森林资源管理、水资源管理等部门，按统一管理的原则集中制定自然保护区、家公园、禁猎区、禁采伐区等管控政策，以及森林、水资源利用与保护政策，并制定生态安监督政策。同时，下设地下资源利用局加强地下资源(油气、固定矿产、地下水及设施)资产管理、矿业权许可管理以及矿产资源信息库建设;下设水资源局加强水资源资产、水资源利用和水质管理等;下设林业局加强森林资源资产管理、森林资源保护与利用等。

为了自然资源产业经济发展，俄罗斯将土地、能源等经营性自然资源单独分离出来，划归经济发展部和能源部管理，实现了经营性自然资源和公益性自然资源的分开管理。在产权管理上，俄罗斯联邦地籍总局负责对自然资源实行登记，联邦财产关系部负责管理自然资源权属。

点评：俄罗斯自然资源统一制定政策、分类型利用管理的模式值得借鉴，尤其是在加强家对自然资源的公权管理方面，有积经验。

美注重价值实现，构建产权交易市场

美是资源大，土面积983.2万平方公里，耕地面积155.11万平方公里;煤、石油、气、铁、钾、磷酸盐等矿产储量居前列;森林面积约44亿亩，森林覆盖率为33%;水资源总量约为2.95万亿立方米。

作为一个联邦制资本主义家，美联邦各州有相对较大的权力，各州有独立的行政权、立法权和司法权。从土地所有制来看，土地所有权由私有土地(59%)、联邦土地(32%)、州土地(7%)、印第安人保留地(2%)共同组成。私有土地为主的情决定了美的产权制度体系更加倾向于注重私权的保护，人使用不属于自己的土地都须购买其所有权或使用权。联邦若使用属于州的土地，须要征得州同意并通过购买而取得，单位和个人使用或开发不属于自己的土地，都需要有偿付费。

多元的自然资源所有权主体、发达的社会经济条件、完善的法律制度，为美自然资源交易市场起步奠定了基础条件。在美，所有自然资源产权的获取和交易都要有偿付费并按照规定进行。开采和利用自然资源须持有许可证，如开采矿产资源需持有采矿许可证，砍伐森林须持有砍伐许可证，草地放牧需持有放牧许可证，开发海洋需持海洋开发许可证。私人和企业要在公共土地(联邦土地)上开采矿产资源，先应向内政部土地管理局申请租地，缴纳土地租金和矿产资源费等。

美对自然资源资产管理高度重视，目前形成了上完善的自然资源资产价值管理体系。比如，美农业自然资源保护局下设土壤调查处、资源盘存处、资源评价处等，负责土壤资源评估;金融管理处负责土壤经济效益评估;保持运作处负责土壤生态效益评估，土壤资源的可持续利用。另外，美在内政部中单独设立了自然资源收益办公室，代表家负责自然资源收益的收缴和管理。

点评：美的自然资源产权市场模式值得借鉴，但前提是构建清晰的自然资源产权体系，完善自然资源的有偿使用制度，自然资源市场的建立。

英以利用定归属，统一资源资产管理

英土面积约24.40万平方公里(其中耕地面积占25.45%，森林面积占11.89%)，铁矿储量约为27亿吨，煤可采储量约达46亿吨，石油储量约为70亿吨，气储量达1.2万～3.8万亿立方米。

英作为上个君主立宪制家，其土地及地上附着的自然资源所有权归属英女王，但其所有权已经形同虚设。以土地资源为例，英真正的土地权利为不同形式的土地保有权，包括自由保有权和租用保有权两大类：自由保有权为保有权人所有，一般以契约或居住、耕作使用等形式为基础;租用保有权有年期(125年、40年、20年、10年等)并通过合同或协议土地权利和内容，在租赁期内的土地权利和内容不能随意更改，自由保有权人不能随意干涉。

英土地所有权制度的基本属性是以利用定归属，从归属转向利用。从本质上来讲，附属于土地之上的各类自然资源权利属于土地使用者。

自然资源所有权的虚设，致使英形成了分散的自然资源管理模式，在并没有统一的自然资源管理机构，而是由若干部委分类管理。但为行使女王皇家自然资源资产所有者职责，从18世纪60年代起，英专门设立了皇家地产管理机构，统一行使金、银矿产和大部分海上非能源矿产的所有者和管理者职责。英皇家地产局负责管理英55%的海滩、约一半的河口湾和潮(水)河河底，以及12海里内海水域的海床，拥有这些地区大陆架矿产资源(主要是海沙、砾石、钾盐和盐)的勘探和开采权。

点评：英成立专门的自然资源资产管理机构，行使自然资源所有者职能，并逐步完善自然资源使用权制度。这使自然资源使用权人能够承担相应的权利和义务，达到自然资源合理利用的目的。

日本以保护为导向，构建生态管理体系

日本土面积只有37.8万平方公里，自然资源贫乏，除煤炭、气、硫磺等少量的矿产资源外，其他生产原料、燃料等都要从海外进口，但日本森林和渔业资源丰富，森林覆盖率占日本陆地面积的69%，是上森林覆盖率高的家。

自明治维新后，日本将土地封建主所有改为了土地私人所有。日本现行的土地所有制主要分为三种形式，即家所有、公共所有、个人与法人所有。根据日本土厅土地白皮书统计，有土地和公有土地(地方所有)占37%，私有土地(个人与法人所有)占63%。

日本有和公有土地大部分是山林、河川、海滨地，主要为家及民的公益利用，更强调对生态的保护。如日本有林区90%划为防护林，由投资，主要发挥土保安作用;公有林由地方管理，也主要发挥公益作用。而且，为了保障公共利益，日本对私人所有土地的使用也设置了限制，如对林地上森林砍伐、林业发展、植树造林、林区民众生活的基本，以及水资源的使用目的、数量和时限等都作出了明确规定。

自然资源贫乏的现状，迫使日本更加注重对自然资源的保护和合理利用。早在上世纪80年代后期，日本就已经开始由消耗资源的资源型管理模式，向保护生态环境的生态型管理模式转变。为保护自然资源，日本构建了完善的自然资源物权制度，将其作为一种私权进行交易。同时，日本又通过公权力的介入，运用法立法的方式，限制或禁止人们对自然资源的开发与利用，并通过经济手段对保自然资源有贡献者实行补助制度。

点评：日本通过自然资源产权制度的设置，强化对重要生态资源(区)的保护，对生态区位重要的自然资源实行有和公有，同时加大对自然资源使用权人的产权限制。

澳大利亚围绕土地产权，实现空间整体管护

澳大利亚土面积774.1万平方公里，土辽阔，自然资源丰富。矿产资源至少有70余种，被称为“坐在矿车上的家”。铝土矿储量居位，是大氧化铝、铁矿石、铀矿出口，第三大铝和黄金出口。原油储量2400亿公升，气储量1.36万亿立方米，液化石油气储量1740亿公升。森林覆盖面积占土总面积的20%，森林面积约1.55亿公顷。

澳大利亚是由六个州和两个地区(北地和都地)组成的联邦制家，与地方的管理权限在宪法中明确规定，互不隶属、互不干涉。在澳大利亚，土地的含义就是不动产，从物珠成上看其包括地表以及地表的土壤、土地上所有改良物(如建筑物)。理论上的土地所有权可以上至天空、下至地心，但不包括矿产、石油、水。因此，澳大利亚大部分的自然资源都属于“土地”的概念范畴。

根据澳大利亚土地登记制度，土地登记即不动产登记，是对土地的占有、使用、出售、出租、抵押以及相关土地权利的登记，土地登记也不仅仅是地表权利的登记，还包括空间权益的登记，所有附属于土地上的建筑物与改良物，都会随着土地一同变更，由土地登记局统一进行登记。

澳大利亚的土地登记制度发达，土地登记是以承载自然资源的土地空间为基础，登记土地资源的所有权，并通过各种法律明确土地上水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不同自然资源类型的权利和义务，限制土地所有权人的相关权利，实现对自然资源的保护和利用。如澳大利亚昆士兰州只登记土地，不登记建筑物，将土地、房屋及附着物看成一个产权管理的整体。也就是说，以土地为载体对地上、地下空间进行整体登记，而不是孤立的。

点评：澳大利亚的自然资源产权登记制度，强调以土地为载体，在登记土地资源所有权和使用权的基础上，明确其产权范围内土地上的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等不同自然资源利用限制条件和保护要求。

经验启示

统一保护管理分类开发利用

从政治体制和经济社会发展来看，际上自然资源家所有权有属于家所有和属于王所有两种情况。属于家所有的，家对自然资源的所有权控制较为严格，对自然资源产权的流转限制较多，一般自然资源交易市场不太发达，如俄罗斯;属于王所有的，一般仅是名义上所有，真正的自然资源权利为不同形式的保有权，如英。

自然资源所有权分属不同主体且实行市场经济体制多年的家，由于相关法律法规相对完善，自然资源产权人对产权流转的需求较为强烈，可较多运用经济手段来进行产权管理，自然资源市场化程度也较高，如美。

从家体制来看，集权制(单一制)家对自然资源一般采取集权管理的模式，地方与在机构设置、管理职能和运作方式上保持一致，更加注重对自然资源的利用、保护，如日本。而联邦制(复合制)家又包含集权联邦制和松散联邦制两种类型，集权联邦制家与集权制家较为相似，具有较大的自然资源管理权利，如印度;松散联邦制则是各州具有较大的自然资源管理权利，如美。

从资源禀赋来看，自然资源不丰富、人口密度大的家更加注重自然资源精细化的保护与管理，如日本。而自然资源丰富、人口密度小的家对自然资源管理更加注重对自然资源的开发利用，如澳大利亚的工业、科学和资源部(原初级产业能源部)负责资源产业政策的研究、制定与执行。

我是公有制和集权制家，自然资源属于家和集体所有，对自然资源有较大的管理权利。同时，我自然资源丰富，还是发展中家，生态环境保护压力很大，仍然需要利用自然资源发展。这些基本情决定了我要走资源管理、产业管理和生态管理并重的道路。要加强生态保护，就要按照自然生态的整体性、系统性及其内在规律进行统一管理，统一制定规划、统一保护修复、统一调查登记。当然，为实现有序过渡，产业管理可以继续采取资源分类利用管理的模式，如按照土地、矿产、森林、草原和海洋等资源类型进行开发利用，做到单种资源管理的科学化、合理化和化。

同时，我应该加强家对自然资源所有权的控制，对生态区位重要的有自然资源实行家、省级分级所有和管理的机制，对集体的家级自然资源逐步实行收购，由投资家公园，发挥土保安作用。加大对自然资源使用权人的产权限制，通过用途管制手段，达到保护自然资源的目的。另外，要建立生态补偿转移机制，突出自然资源的生态价值，自然资源的市场化配置，激励保护自然资源。